■常江

　　政府是數(shù)據(jù)最大的生產(chǎn)者和擁有者，把這些數(shù)據(jù)開放出來，將為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供豐富“養(yǎng)分”，釋放出巨大的經(jīng)濟(jì)和社會價值。公共數(shù)據(jù)作為一種有價值的資源，屬于國家所有，公共部門作為數(shù)據(jù)的控制者，既要承擔(dān)數(shù)據(jù)安全管理的責(zé)任，也負(fù)有向社會開放、盡可能發(fā)揮數(shù)據(jù)價值的義務(wù)。

　　上海市第十二次黨代會提出，上海將推進(jìn)國際數(shù)據(jù)港、數(shù)據(jù)交易所和國家算力樞紐節(jié)點建設(shè)，打造具有世界影響力的國際數(shù)字之都。不久前，上海市人民政府批復(fù)同意組建上海數(shù)據(jù)集團(tuán)有限公司，為推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營、打造上海數(shù)字經(jīng)濟(jì)新優(yōu)勢落下重要一步棋子。

　　數(shù)字經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新和發(fā)展需要海量的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行算法開發(fā)、商業(yè)模式培育。政府是數(shù)據(jù)最大的生產(chǎn)者和擁有者，把這些數(shù)據(jù)開放出來，將為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供豐富“養(yǎng)分”，釋放出巨大的經(jīng)濟(jì)和社會價值。早在2012年，上海市就建立了全國省級政府第一個公共數(shù)據(jù)開放平臺。2019年，上海市率先出臺《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》。截至2021年10月，我國已有193個省級和城市的地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺。與平臺建設(shè)相對應(yīng)的，是各地立法的快速推進(jìn)和迭代。在此過程中，也存在一些問題需要進(jìn)一步解決。

　　厘清“數(shù)據(jù)”和“信息”

　　數(shù)據(jù)是一個很難界定的概念。數(shù)據(jù)的各種含義猶如一個光譜，光譜的兩端，分別是最狹義和最廣義的兩種界定。最狹義的數(shù)據(jù)，即數(shù)據(jù)就是一種“數(shù)值”，如統(tǒng)計數(shù)據(jù)。最廣義的數(shù)據(jù)，不僅包括書面記載的數(shù)值，更多的是指電子化的數(shù)據(jù)，既包括采集的對事實狀態(tài)記錄的數(shù)據(jù)，也包括電子化的信息，甚至圖片、聲音、文本在計算機(jī)存儲中也成為一種數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)開放中提及的數(shù)據(jù)，特指“數(shù)據(jù)資源”，是指在大數(shù)據(jù)背景下，具有生產(chǎn)要素價值，以電子形式記錄的原始性、可以機(jī)器讀取的數(shù)據(jù)。

　　美國管理學(xué)家羅素·艾可夫（Russell.L.Ackoff）構(gòu)建了DIKW的認(rèn)知金字塔體系，即從低到高依次為數(shù)據(jù)（Data）、信息（Information）、知識（Knowledge）及智慧（Wisdom），比較清晰地解讀了數(shù)據(jù)和信息的關(guān)系。即，數(shù)據(jù)處于所有認(rèn)知的最底層，數(shù)據(jù)經(jīng)過解讀后，可以轉(zhuǎn)化為信息，不同人解讀方法不同，傳遞的信息也不同。另一方面，某些信息，如旗語、莫爾斯電碼等又不屬于數(shù)據(jù)。厘清數(shù)據(jù)和信息的關(guān)系，有助于區(qū)分公共數(shù)據(jù)開放和政府信息公開的核心差異，從而界定公共數(shù)據(jù)開放制度的調(diào)整對象和適用范圍。

　　界定公共數(shù)據(jù)權(quán)屬

　　如何對公共數(shù)據(jù)這種新型權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)，是構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放制度的核心問題，也是數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)�！睹穹ǖ洹返�127條規(guī)定，“法律對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)的保護(hù)有規(guī)定的，依照其規(guī)定�！彪m然該條款是一個指引性規(guī)定，但該條出現(xiàn)在民事權(quán)利一章中，與物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等財產(chǎn)權(quán)并列，說明《民法典》已經(jīng)承認(rèn)數(shù)據(jù)作為一種民事權(quán)利的法律地位。公共數(shù)據(jù)是公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)基于法定職責(zé)或授權(quán)，在履職過程中采集和掌握的，具有合法性。公共數(shù)據(jù)從法律上應(yīng)歸屬于國有財產(chǎn)范疇，由政府代表國家對公共數(shù)據(jù)資源行使管理和控制權(quán)，并可以根據(jù)公共利益的需要對外開放。

　　一個有爭議性的問題是，公共數(shù)據(jù)中能夠識別個人身份信息的數(shù)據(jù)，究竟是否屬于公共數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)歸誰所有。筆者認(rèn)為，首先，公共數(shù)據(jù)中并不包含“個人數(shù)據(jù)”，只可能包含“個人信息”。原因在于，能夠識別出身份的數(shù)據(jù)，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“信息”，不宜稱之為“數(shù)據(jù)”。如果非要界定個人數(shù)據(jù)，則參照公共數(shù)據(jù)的概念，是指個人采集、控制的數(shù)據(jù)。其次，公共數(shù)據(jù)中的“個人信息”，是基于法定職權(quán)采集產(chǎn)生的，并非基于“知情同意原則”獲取的，政府部門采集這些數(shù)據(jù)具有公共利益屬性，為履行法定職責(zé)所必需。最后，否認(rèn)公共數(shù)據(jù)中的“個人數(shù)據(jù)”權(quán)利，并非不保護(hù)其中蘊(yùn)含的個人信息。政府在采集數(shù)據(jù)時本來就應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)和最少夠用原則，數(shù)據(jù)主體還享有隱私權(quán)、知情權(quán)、更正權(quán)等合法權(quán)益。綜上，公共數(shù)據(jù)作為一種有價值的資源，屬于國家所有，公共部門作為數(shù)據(jù)的控制者，既要承擔(dān)數(shù)據(jù)安全管理的責(zé)任，也負(fù)有向社會開放、盡可能發(fā)揮數(shù)據(jù)價值的義務(wù)。

　　完善開放路徑

　　從各地近年來的立法來看，探索建立了不同的公共數(shù)據(jù)開放路徑，如主動開放、依申請開放、附條件開放等。在實踐中還出現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)委托運營、資產(chǎn)運營等不同形式。國家文件也有諸如公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營、特許開發(fā)等表述。這些不同的路徑形式，與公共數(shù)據(jù)開放究竟是什么關(guān)系，立法和文件層面沒有明確，實踐層面也未達(dá)成一致意見。筆者認(rèn)為，無論采取何種路徑，究其實質(zhì)，都是通過制度設(shè)計將公共數(shù)據(jù)交由社會主體開發(fā)利用，繼而挖掘公共數(shù)據(jù)價值的一種形式。因此，凡是公共部門向社會提供公共數(shù)據(jù)的行為，均可以納入公共數(shù)據(jù)開放的范疇，其本質(zhì)是將公共數(shù)據(jù)資源這一生產(chǎn)要素向社會分配的過程。

　　基于上述理念，公共數(shù)據(jù)開放路徑可以分為直接開放和間接開放兩大類。直接開放是指公共部門直接將公共數(shù)據(jù)授權(quán)數(shù)據(jù)利用主體使用，與公眾建立授權(quán)開放的法律關(guān)系。公共數(shù)據(jù)的間接開放可以借助政府特許經(jīng)營的法律框架來設(shè)計。特許經(jīng)營型開放賦予特許經(jīng)營者更大的數(shù)據(jù)權(quán)限，通過公私合作滿足公眾多樣化的數(shù)據(jù)需求，有助于推動公共數(shù)據(jù)開放向深層次發(fā)展。

　　推進(jìn)國家立法

　　與政府信息公開相比，公共數(shù)據(jù)開放在制度起源、調(diào)整對象、價值理念、政府責(zé)任等方面均存在顯著不同，具有“獨立門戶”的特征。同時，考慮到公共數(shù)據(jù)開放可能釋放出的巨大經(jīng)濟(jì)社會價值，值得一部單獨立法予以規(guī)范和調(diào)整。為此，建議在各地立法的基礎(chǔ)上，出臺國家層面的《公共數(shù)據(jù)開放條例》，對公共數(shù)據(jù)的范圍、權(quán)屬、開放路徑、監(jiān)管要求等予以規(guī)定，并輔以個人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)糾錯處理等配套制度，構(gòu)建高效、安全、合規(guī)的公共數(shù)據(jù)開放制度，既最大程度地釋放公共數(shù)據(jù)的價值紅利，又保護(hù)好數(shù)據(jù)安全、商業(yè)秘密和個人信息，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與數(shù)字社會建設(shè)。（作者單位：華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）